距离六十一岁大寿还有不到三月，朱高炽近来总觉精力不济，批阅奏折不到半个时辰便会头晕目眩。
这日午后，他在御花园藤椅上小憩醒来，望着满园盛放的芍药，又想起户部刚呈上来的国库清单，见国强民富、四海升平，心中那股对朝政的倦怠感愈发浓重。他无意识地对身旁侍立的近侍感叹：“天下已定，边境无虞，百姓安康，朕也该享几天清福。”
这番话并非随口说说。几日后，朱高炽便在早朝上，下旨改革中枢制度：“自今日起，朝廷日常政务由内阁首辅杨士奇总领，各部司奏折先呈内阁核议；遇有军国大事，需经内阁会议议定具体方案后，再呈朕与太子朱瞻基过目定夺。”
旨意一出，满朝文武虽有惊讶却无人反对——杨士奇辅佐两朝，品行端正，才干卓绝，由他总领政务，实乃众望所归。这道诏令，标志着朱高炽正式将朝政实权交予内阁，自己则退居幕后，安心养病。
杨士奇何等精明，他深知“木秀于林，风必摧之”的道理，更明白大权在握极易招致“专权”非议。退朝后，他立刻在内阁值房召集几位阁臣商议，很快便有了章程。
次日，他便向皇帝递上奏折，提出推行“众人商量制”以完善政务决策：规定每月初五、十五、二十五三天召开“内阁扩大会议”，参会人员除内阁成员外，还包括吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书，大理寺卿、通政使司通政使等九卿官员，以及英国公张辅等十三位功勋卓著的勋贵，凡涉及重大政策制定、重要官员任免、大额钱粮调拨等事务，都需在会上公开商议，经多数人同意方可推行。
朱高炽看罢奏折，对杨士奇的谨慎颇为赞赏，当即朱批“准奏”。杨士奇并未止步于此，他又考虑到地方诉求往往难以上达中枢，再次上书提议：令各省从在籍举人、有声望的乡绅、实力雄厚的大商人中推选出五名“地方代表”常驻京城，每半年轮换一次。这些代表可列席内阁扩大会议，在涉及本省灾情赈济、税赋调整、水利兴修等事务时，有权陈述地方实际情况，代表百姓利益发声。这一举措打破了以往“朝堂议事仅闻官声”的局限，让决策更贴合各地实际。
此时此刻的杨士奇，站在内阁值房的窗前望着皇城，并未意识到自己正在书写帝国的近代化篇章。他推行的“内阁扩大会议”，通过固定参会人员、明确议事规则、实行多数表决，已具备了近代内阁制的核心特征；而地方代表列席议事的制度，更是蕴含着议会制中“代议制”的雏形。这些制度虽未像后世那般明确定名，也缺乏系统的法律规范，却在潜移默化中改变着大明的权力运行模式——从以往的皇权独断或少数大臣决策，转向更具包容性的集体商议。